土地利用总体规划说明

　　土地利用总体规划是国家和各级地方政府宏观调控利用土地资源及在市场经济条件下优化资源配置的一个重要手段。为确保《洛阳市国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》中各项目标的实现，强化土地利用的宏观调控、微观管理，实现耕地总量动态平衡，从根本上解决各产业部门的用地矛盾，优化土地利用结构和布局，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定和参照国家土地管理局 1997 年 10 月颁布的《县级土地利用总体规划编制规程》，洛阳市人民政府从 1997 年 10 月至 1998 年 12 月开展了洛阳市土地利用总体规划的修编工作。

　　一、上一轮规划实施情况、存在的问题及修编的必要性

　　上一轮洛阳市土地利用总体规划于 1995 年 11 月完成， 1996 年 6 月通过河南省人民政府组织的验收，同年 12 月批准。通过实施，基本能协调各业用地矛盾，为经济发展提供一定的用地保障，政府对土地的宏观调控有所加强。以洛阳市土地利用总体规划为指导，编制完成了县、乡两级规划，初步形成了市、县、乡三级较为完整的规划体系，在规划工作中培养锻炼了一批技术中坚，在编制技术和规划实施方面进行了有益探索，积累了一定经验了；在土地利用总体规划的控制下，全市编制了市、县、乡三级基本农田保护区规划，建立了较为完善的市、县、乡三级基本农田保护区档案和管理机制。通过基本农田保护区规划，耕地数量得到一定程度的保护，质量也有所提高；通过对城镇、村镇的规模控制，在一定程度上限制了城镇、村镇用地无限外延扩展的趋势，土地利用结构得到了优化。

　　但是由于规划实施时间短，加之中央 11 号（ 1997 ）文件下发后，土地管理的指导思想发生了根本性转变，因此原规划同时也存在诸多问题：可持续发展战略和耕地总量动态平衡体现不够。根据中国的基本情况，必须树立在保护耕地的前提下发展各项事业、进行建设的指导思想，不能以牺牲耕地来换取经济的发展，特别是在人多地少、人地矛盾突出的地方，更要注意这个问题，尽可能利用非耕地搞建设，做到保护耕地和经济发展二者兼顾。

　　《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发 [1997]11 号）的制定，是在政策上解决长期以来国家加强土地管理中存在的突出问题。 11 号（ 1997 ）文件指出：“各省、自治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。

　　二、编制规划的简要过程及规划成果

　　市政府对此次修编工作十分重视，为切实加强对规划工作的领导，成立了洛阳市土地利用总体规划编制工作领导小组和规划办公室，以主管副市长任组长，十个部门的主要领导为成员。领导小组召开专门工作会议审定工作计划，建立办公机构和进行部门动员，各县（市、区）和有关部门积极参与规划，提供规划所需的资料，保证了该项工作的顺利进行；深入调查，掌握第一手资料，除全面收集、充分利用已有的基础资料，还根据规划需要组织专业技术人员到各县、市（区）进行专项调查，这样做有助于提高规划的实用性和可行性；重视部门用地的预测和计划使总体规划有了可靠的基础。总体规划必须和部门用地计划相结合，以利于规划实施；运用现代手段，加快规划编制进度。在规划修编中采用了计算机进行辅助运算和 GIS 进行规划图件的编制，不仅加快了规划修编的进度，节省了人力、物力，同时也为今后全市土地利用和管理工作打下了基础。

　　（一）编制规划的简要过程

　　洛阳市整个规划编制工作大致经历了准备工作、调查研究、编制方案、审定报批四个阶段。

　　1 、准备工作

　　首先成立了洛阳市土地利用总体规划编制工作领导小组和规划办公室，落实工作人员和各部门联络员，聘请技术指导，并制定了工作计划和技术方案，广泛征求意见，明确了规划的目的、指导思想和基本方法。规划领导组下设办公室，负责规划的具体编制工作，各有关部门和各县（市、区）设有联络员，定期负责向办公室提供资料，反馈意见，参与规划方案的编制和协调。

　　2 、调查研究

　　收集资料：收集修编规划所需的有关法规政策、规划报告、统计和变更调查数据、土建等各种基础资料，由主要用地部门提供本部门用地计划或预测报告。包括：

　　（ 1 ）市域基础资料

　　①自然条件：包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；

　　②资料状况：包括矿产资源、生物资源、景观资源；

　　③人口资料：包括历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、暂住人口；

　　④经济发展资料：包括历年国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；

　　⑤城乡建设及基础设施状况；

　　⑥主要产业发展状况；

　　⑦农业普查资料；

　　⑧生态环境资料。

　　（ 2 ）土地资料与土地利用资料

　　①土地利用现状调查资料，包括数据、图件和报告；

　　②土地利用变更调查资料，包括数据、图件和报告；

　　③历年土地统计资料；

　　④历年非农业建设用地清查资料；

　　⑤待开发土地资源调查及其他专项用地调查资料；

　　⑥土地评价、土壤分级资料。

　　（ 3 ）有关土地利用规划资料

　　①国民经济和社会发展规划；

　　②上一级土地利用规划资料；

　　③上一次土地利用规划资料；

　　④土地利用专项规划资料；

　　⑤国土规划、市域规划、城镇规划、村镇规划、开发区规划、农业规划、农业综合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料。

　　典型调查：就重点专题深入各县区，对不同土地利用类型、不同地貌类型、不同经济发展水平的村镇进行调查，重点对村镇人口、村镇用地、砖瓦窑、打谷场等进行了调查。

　　专题研究及专题规划：在分析资料和调查研究的基础上，完成了“洛阳市土地利用现状分析”、“洛阳市土地利用供需预测”、“洛阳市梯地整理、复垦与开发规划”等专题研究和规划。

　　3 、编制方案

　　结合洛阳市的实际情况，在专题研究的基础上，编制土地利用分区和管制规则，拟定土地利用结构与布局方案，经过部门协调和征求有关专家意见，最后形成规划送审稿。

　　4 、审定报批

　　根据国家土地管理局 1997 年发布的《土地利用总体规划编制审批规定》和《土地利用总体规划评审审批办法》（河南省土地管理局豫土文（ 1998 ） 31 号），提交规划领导小组审定及由省政府组织验收，最后报批。

　　（二）规划成果

　　1 、文字成果

　　（ 1) 规划报告：《洛阳市土地利用总体规划》，《洛阳市土地利用总体规划说明》。

　　（ 2 ）专题研究：《洛阳市土地利用现状分析》，《洛阳市土地供需预测》，《洛阳市城镇建设用地规模与布局研究》。

　　（ 3 ）专项规划：《洛阳市土地整理、复垦与开发规划》，《洛阳市基本农田保护区规划》。

　　（ 4 ）专项规划：《洛阳市土地利用总体规划与城市规划协调报告》，《耕地总量动态平衡三项指标协调报告》。

　　2 、图件成果

　　1 ： 18 万洛阳市土地利用现状图， 1 ： 18 万洛阳市土地利用总体规划图， 1 ： 18 万洛阳市土地整理复垦与开发规划图， 1 ： 18 万洛阳市基本农田保护区规划图， 1 ： 18 万洛阳市区发展用地规模与布局控制图。

　　三、规划的指导思想、原则和任务

　　（一）规划的指导思想

　　在确保全市耕地总量动态平衡，耕地质量逐步提高的前提下，严格控制非农业建设占用耕地总量，保证重点建设项目用地，统筹安排各业用地。通过土地整理、复垦与开发等综合措施，补充耕地总量，优化土地利用结构与布局，提高土地利用率和出产率，达到土地资源利用与经济社会持续协调发展。

　　（二）规划原则

　　1 、逐级控制原则：各层次土地利用总体规划对其下级土地利用总体规划起着控制作用，同时它本身也接受其上一级土地利用总体规划的控制。市级规划在建设用地规模、土地整理复垦与开发总量等指标及用地布局上要与省级规划做到协调一致；各县规划在建设用地规模、土地整理复垦与开发量等指标上及用地布局上与市级规划做到协调一致。

　　2 、以土地利用规划为依据，建立土地利用用途管制制度，土地用途管制的核心是以土地利用总体规划为基础，以严格土地用途转用审批为基本手段，以相配套的法律法规为保障，把土地用途管制贯穿于土地利用总体规划的编制、修订和实施过程的始终。在修订土地利用总体规划时，不同层次的土地用途管制有不同的要求。市、县两级要从用途管制的要求出发，划定各类用地区域，制定管制规则。

　　3 、确定土地整理、复垦与开发分阶段任务和实施措施。

　　4 、制定土地利用总体规划的实施措施。各级在编制和修订规划时，都要结合当地实际，制定有关规划实施管理制度。

　　四、几个具体问题的说明

　　（一）基础数据

　　规划修编所需的整个资料，数据来源可靠。现将几个主要数据来源说明如下：

　　1 、土地利用现状数采用的是 1996 年变更数据。变更数据是结合小浪底库区淹没和建设用地大清查，最后修订而成。

　　2 、有关国民经济数据采用的均是统计数据，有关自然条件方面的资料，则采用公认的数据。

　　3 、为了在同一规模起点上与城市规划确定的规模进行比较，本次规划修编对城镇村及工矿用地中的二级地类面积进行了修正，修正的方法是将部分农村居民点和独立工矿用地转化为城市用地，把洛阳市市区建成区面积由土地部门掌握的详查变更（ 1996 ）面积 5968.48 公顷修正统一到城市规划部门掌握的 8880.00 公顷的统计数（ 1996 ）上。两者建成区面积不同的原因是：城市周围的独立工矿及村庄用地，城市规划部门一般列入城市用地，而土地详查（或变更调查）一般把其列入独立工矿用地和村庄用地。

　　4 、复种指数是播种面积的统计数比上土地面积的统计数得来。

　　5 、有关黄河小浪底水利枢纽工程库区淹没和移民安置区情况采用的是黄委会和小浪底移民局提供的数据。

　　6 、由于在调查方法、统计口经方面不一致，基期年林地面积、园地面积分别比林业、农业部门掌握的要少，耕地面积则比统计部门掌握的要大。在土地利用现状调查和变更调查中，居民点内的绿化林、渠道、水库两岸的防护林和公路两侧护路林分别统计在城镇、农村居民点、渠道、水库和公路的面积内，农林间作、农果间作地则仍划归耕地地类，而林业、农业部门则相应把其统计为林地、园地面积内。耕地统计面积小是因为多年来农民在耕地开发复垦上存在漏报少报等现象。

　　7 、土地利用总体规划图是以 1 ： 18 湾的土地利用现状变更工作底图编制的，中心城市用地规模图是以 1 ： 18 湾的土地利用现状变更图作工作底图编制的。

　　（二）关于黄河小浪底水利枢纽工程库区淹没及移民安置区用地情况的说明。

　　黄河小浪底水利枢纽工程是我国目前最大水利工程之一，于 1991 年 6 月正式动工， 1996 年底完成一期工程，预计 2000 年完成二期建设， 2003 年竣工。现将库区淹没和移民安置区情况说明如下：

　　1 、库区淹没土地情况

　　（ 1 ）第二期库区淹没情况

　　二期淹没水位 180— 265 米 ，洛阳市淹没土地总面积 4714.67 公 顷 ， 其中新安县 4101.47 公顷 ，孟津县 613.20 公顷 。在淹没土地中耕地占 2782.67 公顷 ，园地占 254.80 公顷 ，林地占 237.46 公顷 ，城镇村及工矿用地占 383.98 公顷 ，交通用地占 47.25 公顷 ，水域占 284.20 公顷 ，未利用土地占 724.32 公顷 。

　　（ 2 ）第三期库区淹没情况

　　三期淹没水位 265— 275 米 ，洛阳市淹没土地总面积 1019.47 公顷 ，其中新安县 830.74 公顷 ，孟津县 188.73 公顷 。在淹没土地中耕地占 440.00 公顷 ，园地占 14.70 公顷 ，林地占 175.84 公顷 ，城镇村及工矿用地占 84.12 公顷 ，交通用地占 56.90 公顷 ，水域占 290.19 公顷 ，未利用土地占 289.16 公顷 。

　　综上所述，黄河小浪底水利枢纽工程从 1997—3003 年规划共淹没土地总面积 5734.14 公顷 ，其中耕地 3222.67 公顷 ，园地 269.50 公顷 ，林地 413.30 公顷 ，城镇村及工矿用地 468.10 公顷 ，交通用地 56.90 公顷 ，水域 290.19 公顷 ，未利用土地 1013.48 公顷 。

　　2 、移民安置区占地情况

　　（ 1 ）第二期洛阳市留县安置移民新安县有 8070 人，孟津县 5414 人。移民新村占地共 125.25 公顷 ，其中新安县安置点占地 72.58 公顷 ，孟津县安置点占地 52.67 公顷 。

　　（ 2 ）第三期洛阳市留县安置移民新安县有 4502 人，孟津县 1320 人。移民新村占地共 53.37 公顷 ，其中新安县安置点占地 40.50 公顷 ，孟津县安置点占地 12.87 公顷 。

　　综上所述，黄河小浪底水利枢纽工程移民安置点共占地 178.62 公顷 ，其中新安置点占地 113.08 公顷 ，孟津县置点占 65.54 公顷 。

　　（三）关于土地整理复垦、开发规划指标确定依据的说明

　　根据河南省下达的土地整理、复垦与开发指标，按照国家政策，补充耕地量实行指令性指标控制，近期补充量不低于上级下达指标的 1/3 。一是凡用地量大的县（市、区）造地量也相应加大；二是依据各县（市、区）土地后备资料、人均土地和人均耕地量、经济实力等综合因素；三是根据实地典型调查，确定土地整理、复垦与开发比例。

　　为在规划期内完成河南省下达的 12466.67 公顷 的耕地补充量，在确定耕地补充途径和数量时，主要依据以下几个方面：

　　（ 1 ）农田整理：通过对各县区典型调查表明，从数量上讲，不论是土地丘陵区或河谷川地区，农田整理潜力都河小，一般低于 0.5% ；从质量上讲，真正有意义的农田整理是耕地质量的提高。为此，在分析各地中低产田数量和分布的基础上，结合农业部门的中低产田综合开发治理规划，来确定农业整理的数量、划定农田整理的重点区域，以便土地利用总图规划与农业部门的专项开发规划相衔接。

　　（ 2 ）村庄整理：从典型调查和各地土地详查资料分析看，全市人均村庄面积超过 20 0 ㎡有四个县，其中吉利区达 297.10 ㎡，洛宁县达 227.50 ㎡，人均村庄用地面积在 150—200 ㎡有三个县，人均村庄用地低于 150 ㎡的有三个县。村庄比较分散，村内存在大量闲散地，从理论上讲，整理潜力很大，但各县区经济发达程度不等，在资金投入上也就会存在差异。同时村庄整理的真正事实不需要同城建部门的村镇规划协调统一，同步进行。为此，在土地利用总体规划中充分考虑了以下四个方面的因素来确定村庄整理的重点区、一般区：Ⅰ、村庄整理潜力；Ⅱ、经济实力；Ⅲ、村镇规划；Ⅳ、地貌类型。

　　（ 3 ）土地复垦：土地复垦主要是对砖瓦窑、工矿废弃地的复垦。对砖瓦窑的复垦要求采取逐步推进的方法，一般复垦量控制在 50% 左右；对工矿废弃地复垦是对土地的重新利用。

　　（ 4 ）土地开发：未利用地主要是分布在山区的荒草地、少量的罗土地和分布在黄河、伊河、洛河等流域的滩地。根据未利用地的数量和分布、可开发利用的难易程度、水土保持等，来确定各县区土地开发的数量。

　　（四）关于耕地总量动态平衡的说明

　　实现耕地总量动态平衡目标是新一轮规划修编的主要任务，三项指令性指标是按照以供给引导制约需求原则，自上而下逐级下达的，各级规划必须执行。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中建设用地总量不得突破上一级人民政府下达的控制指标，农用地保有量不得低于上一级人民政府下达的控制指标。现从耕地减少量、耕地补充量和耕地净减量予以说明。

　　1 、耕地建少量

　　耕地减少量为 28400.00 公顷 ，其中上级下达给洛阳市的建设用地量为 10666.66 公顷 ，退耕灾毁 17733.33 公顷 。

　　（ 1 ）建设占用耕地量

　　①交通发展需占用耕地 1041.89 公顷 ，其中国家、省、市重点项目占用耕地 469.59 公顷 。

　　②水利建设需占用耕地 3595.39 公顷 ，其中国家、省、市重点项目占用耕地 528.44 公顷 。

　　③独立工矿需占用耕地 2739.62 公顷 ，其中国家、省、市重点项目占用耕地 528.44 公顷 。

　　④城镇发展需占用耕地 5798.30 公顷 ，其中洛阳市区占用 2890.60 公顷 。

　　⑤村镇用地发展占用耕地 714.13 公顷 ，其中移民新村占地 178.62 公顷 。

　　2 、耕地补充量

　　（ 1 ）土地整理

　　规划期内通过土地整理可增加耕地 6626.64 公顷 ，其中农田整理可增加 738.09 公顷 ，村庄整理可增加 3427.72 公顷 ，零星土地整理可增加 2460.83 公顷 。

　　（ 2 ）土地复垦

　　规划期内可把工矿废弃地、砖瓦窑的 40% 复垦为耕地，可增加耕地 546.03 公顷 。

　　（ 3 ）土地开发

　　土地开发主要是对荒草地和滩涂进行开发，规划期内通过开发可补充耕地 5294.00 公顷 。

　　3 、耕地净增减量及平衡对策

　　（ 1 ）河南省下达给洛阳市的耕地减少量为 28400.00 公顷 ，耕地补充量为 12466.67 公顷 ，耕地净减少 15933.33 公顷 。

　　（ 2 ）耕地总量平衡对策

　　严格控制建设用地规模，建立供给引导需求的宏观调控机制；广辟资金渠道，，为整理复垦开发提供一定的资金保障；建立激励机制和约束机制，引导督促土地整理复垦由点到面全面展开，后备土地资源得以适度开发，并使之形成良性循环。

　　（五）重要规划用地指标

　　1 、规划期内各类用地面积调整

　　（ 1 ）农用地

　　1996 年全市农用地面积 1055320.67 公顷，到 2000 年调整为 1101092.83 公顷，净增 45772.16 公顷；到 2010 年调整为 1182895.03 公顷，净增 127574.36 公顷。

　　①耕地

　　耕地指标调整的依据是：一是落实耕地总量动态平衡政策，严格控制建设用地规模，确保 1997—2010 年耕地减少量不突破 28400.00 公顷 。二是根据土地利用适宜性评价和可补充为耕地的后备资源的潜力来确定补充耕地的数量和途径。 1996 年底耕地为 457666.45 公顷 ，在规划期内整理复垦和开发补充耕地 12466.67 公顷 ，各项建设占用 10666.66 公顷 ，退耕还林换水 17733.33 公顷 ，净减耕地 15933.32 公顷 。

　　②园地

　　结合几个基地的建设、重点在西部和西南部山区及黄河、伊河、洛和滩涂发展果业，严禁在平原区占用基本农田和优质耕地发展园地。 1996 年现状面积 16315.36 公顷 ，在规划期内开垦滩涂增加园地 1219.94 公顷 ，开发未利用土地增加园地 6667.99 公顷 ，各项建设占用园地 663.88 公顷 ，规划期内园地净增为 7724.05 公顷 。

　　③林地

　　结合国家森林公园和自然保护区建设，重点开发西部、西南部山区和黄河、伊河、洛河滩地。加快荒山和滩地绿化，防止水土流失，加强四旁绿化，改善生态环境。除退耕外，严禁占用耕地来发展林地。四旁绿化增加面积在统计时仍统计在交通、水利和城镇村及工矿用地内，在林地指标内没有体现。 1996 年现状面积 559930.65 公顷 ，在规划期内开发滩涂增加 4653.18 公顷 ，开发未利用土地增加 112663.25 公顷 ，退耕还林增加 14510.66 公顷 ，各项建设占用 1778.71 公顷 ，净增加 130048.38 公顷 。

　　④牧草地

　　在原有荒草地的基础上，通过人工培育发展成人工草场。 1996 年现状面积 14.48 公顷 ，在规划期内开发利用地净增 876.00 公顷 。

　　⑤水面

　　保证国家重点工程黄河小浪底水利枢纽工程建设用地，保护和充分合理利用现有水面结合，提高水面的利用效率。 1996 年水面用地 21393.73 公顷 ，到 2000 年水面调整为 25797.91 公顷 ，比现状净增 4404.18 公顷 ，到 2010 年水面调整为 26752.98 公顷 ，必现状净增 5359.25 公顷 。

　　（ 2 ）建设用地

　　1996 年全市建设用地面积 130822.23 公顷，到 2000 年调整为 132547.5 公顷，净增 1725.32 公顷；到 2010 年调整为 137156.68 公顷，净增 6329.45 公顷。

　　①城镇村及工矿用地

　　以内涵挖潜为主，严格控制外延扩展。占用耕地指标实行分阶段总量控制，逐步推进村庄整理和工矿废弃地的复垦、盘活存量土地，提高土地利用率。 1996 年现状面积 104332.94 公顷 。规划期内中心城市建设用地新增 4419.81 公顷 ，其中占用耕地 2890.60 公顷 ；县城用地新增 2869.91 公顷 ，其中占用耕地 1550.59 公顷 ；建制镇用地新增 4660.23 公顷 ，其中占用耕地 1357.11 公顷 ；村镇用地新增 1082.39 公顷 ，其中占用耕地 714.13 公顷 ；独立工矿用地新增 3275.32 公顷 ，其中占用耕地 2739.62 公顷 。村镇用地减少 10372.74 公顷 ，独立工矿减少 972.61 公顷 。规划期内城镇村及工矿用地共新增 11971.67 公顷 ，减少 7009.26 公顷 ，净增 4962.21 公顷 。

　　a 、中心城市用地

　　1996 年洛阳市中心城市用地规模为 8880.00 公顷，人口 91.56 万人， 2000 年用地规模达到 10306.48 公顷， 2010 年用地规模达到 13299.81 公顷。

　　b 、城镇用地

　　1996 年城镇人口 70.77 万人，面积 8497.60 公顷。 2000 年用地达到 10931.00 公顷， 2010 年用地规模达到 15962.84 公顷。城镇用地的发展，一是在原有基础上以内涵挖潜为主，适当增加用地规模；二是在原有乡集镇上进行改造升级。一般城镇用地规模的扩大，以城市和县城为重点。

　　c 、村镇用地

　　1996 年全市村镇用地 72387.87 公顷， 2000 年村镇用地调整为 69125.54 公顷， 2010 年村镇用地调整为 63097.52 公顷。规划期内，村镇用地规模在逐渐的减小，主要是由于村镇用地被整理为耕地和转化为城镇用地；村镇用地的增加，一是小浪底移民安置的建设，分布在新安县和孟津。二是乡集镇的发展。三是农村居发点整理时的置换用地。

　　d 、独产工矿用地

　　1996 年全市独立工矿用地 11756.74 公顷，通过调整 2010 年达到 14124.45 公顷。规划期内独立工矿有增有减，独立工矿的增加主要是一批国家、省、市能源、原材料等重点项目建设和各县的独立项目建设，独立工矿的减少，主要是砖瓦窑、工矿废弃地复垦为耕地。

　　②1996 年现状面积 20304.19 公顷，规划期内新增 1677.10 公顷，其中占用耕地 1041.89 公顷；各项建设占用及整理减少 500.08 公顷，规划期内净增加 1177.02 公顷。交通是国民经济及社会发展的基础，应优先保障用地。全市交通 用地安排应优先考虑国家、省、市重点项目，适当兼顾县、乡交通项目，农村道路的修改建设以内部挖潜为主。

　　③水利设施用地

　　积极做好水利工程的用地安排，完善配套工程，特别保障城市供水和农田灌溉用水。 1996 年水利设施用地 6185 公顷 ，到 2005 年调整为 6367.59 公顷 ，比现状净增 182.49 公顷 ，到 2010 年调整为 6375.12 公顷 ，比现状净增 190.02 公顷 。

　　（ 3 ）未利用地

　　1996 年现状面积 303449.31 公顷，规划期内开垦耕地 3389.34 公顷，园地 6667.76 公顷，林地 112663.25 公顷，城镇村及工矿建设占用 1023.65 公顷，交通建设占用 257.76 公顷，水域发展用 1248.04 公顷，净减少 126226.03 公顷。

　　2 各县（区、市）土地利用指标控制

　　土地利用总体规划分级控制，上一级规划提出的用地指标对下一级规划起指导性作用。市级规划各类用地指标分解到县区，主要考虑以下几个方面；县区土地利用现状；县区土地资源的适宜性、后备土地资源开发潜力及调整利用的可能性；县区经济发展的方向和目标；与规划分区确定的用地方向、原则和规模协调一致；与市级各部门用地规划相衔接；全市和各县区土地利用指标综合平衡。

　　3 、重点建设项目用地指标

　　本规划所称“重点建设项目”是指十年规划和“九五”计划确定的基础设施和原材料、能源、建材工业主要项目，用地规模较大，且独立于城乡居民点之外。重点项目用地规划指标的确定有两种情况，一种是部门提出胜地计划，经验证基本合理（符合产业政策、用地规模适度）的予以确认（如交通、水利），计划规模偏大的做适当的压缩；另一种是部门未提出用地计划，则按计划投资规模及行业用地标准进行预测。指标分解应根据规划建设项目的用地规模、位置、占用耕地面积，以及建设项目、年限、内容等条件进行合理配制土地，最后在综合平衡的基础上确定各项用地指标。洛阳市规划期内的重点项目占地指标如下：

　　①交通：交通重点项目共 6 项，包括新建陇海铁路客运专线、洛三高速公路、洛界高速公路，连霍主干线，改建 310 国道，洛宁至三门峡公路，共需占地 614.63 公顷 ，其中占用耕地 469.59 公顷 ，由于陇海铁路客运专线线路设计没有出来，本规划在线路的确定及用地规模上没有依据。如陇海铁路客运专线在本规划内开工建设，则其用地将从市重点项目指标中解决。

　　②水利：水利重点项目共三项，包括小浪底水库、引黄工程和新建小浪底水库南岸灌区及城市引水工程，共需占地 5874.10 公顷 ，其中占用耕地 3308.03 公顷 。

　　③能源：能源重点项目共 11 项，包括龙门煤矿编桥矿井、首阳山电厂三期工程、嵩县化肥厂综合利用热电联产项目、栾川县金牛岭水电站、汝阳县山元岭水电站和洛宁禹门河反调节水库电站、伊川二电厂二期、宜阳坑口火电厂、伊川电力集团暴雨山煤矿、孟津变电站、孟津火电厂，共需占地 232.37 公顷 ，其中占用耕地 170.62 公顷 。

　　④原材料：原材料重点项目共 6 项，包括洛阳 1830 工程、洛阳聚丙烯厂、石化总厂乙苯项目、年产 2 万吨苯酐项目、偃师年产 6000 吨土工合成材料、洛阳市石化、化纤工业区，共需占地 377.20 公顷 ，其中占用耕地 291.37 公顷 。

　　⑤建材：建材重点项目共 3 项，包括洛阳耐细粉材料生产线、洛玻集团建筑玻璃生产线和洛阳水泥厂扩建工程，共需占地 50.00 公顷 ，其中占用耕地 40 公顷 。

　　⑥其他重点项目：其他重点项目共 5 项，包括洛轴集团出口基地、扩建河南柴油机厂柴油机项目、洛阳发电设备厂扩建和中信重型机械公司机电产品出口基地扩建、新建涧河污水处理厂、小浪底风景旅游区开发（没有占地指标），共需占地 85.70 公顷 ，其中占用耕地 73.70 公顷 。

　　4 、耕地规划控制指标

　　贯彻耕地总量动态平衡，规划期内对耕地进行全额保护。建设占用耕地不突破上级下达指标，而且要开展土地整理、复垦、开发来补充建设占用的耕地，确保耕地总量平衡。

　　河南省下达给洛阳市的建设占用耕地指标为 10666.66 公顷 ，退耕指标为 17733.33 公顷 。下达的建设用地指标城市发展占用 3256.27 公顷 ，县城发展占用 1184.92 公顷 ，建制镇发展占用 1357.11 公顷 ，村镇发展占用 714.13 公顷 ，独立工矿发展占用 2739.62 公顷 ，交通发展占用 1041.89 公顷 ， 水利发展占用 372.72 公顷 。

　　黄河小浪底水利枢纽工程是国家重点工程，库区淹没耕地 3222.67 公顷 ，占用的是退耕指标。

　　洛阳市在规划期内共补充耕地 12466.67 公顷 ，其中整理复垦增加了 7172.67 公顷 ，开发增加了 5294.00 公顷 。

　　1996 年末耕地现状面积 457666.45 公顷，规划期内减少 28400.00 公顷，增加 12466.67 公顷，净减少 15933.33 公顷，规划期末还有耕地 441733.13 公顷。

　　（六）土地利用分布

　　土地利用分布是将各类用地数量指标依据土地资源的适宜性落实到具体用地空间。控制土地利用布局主要方法是进行利用分区，即按土地利用基本用途的不同划分各类用地区，并制定各用地区土地利用原则和管制措施，对不能进行用分区的点状、现状建设用地，则进行具体的用地配制。用地区的划分考虑为城镇扩展和经济发胀预留一定的空间，因此各类用地区面积与相应各类用地数量指标不完全一致。

　　1 、农用地布局

　　（ 1 ）尽可能保持现有耕地布局。现有耕地除少量用于建设预留地以外，一般不改变用途，保持耕地布局的基本稳定。村庄、农地整理、土地复垦、开发增加耕地应向原有耕地集中。基本农田尽量在耕地集中连片，土壤肥力较好，农田水利设施较完善、产量较高的区域划定。

　　（ 2 ）园地布局主要考虑现有基础、交通条件、水源状况及土壤和环境条件，尽可能集中连片发展。新开发园地以大片为主，小片相连为辅，贯彻“林果上山”的指导思想，严禁占用基本农田发展果园。结合山区退耕还园和经济林开发规划建立一批高标准的名优特产基地，主要用地布局如下：

　　①优质苹果基地：主要在洛宁、宜阳、新安、孟津、偃师

　　②核桃基地：主要在栾川、嵩县、洛宁

　　③板栗基地：主要在嵩县、栾川、洛宁、汝阳

　　④杜仲基地；主要在汝阳

　　⑤银杏基地：主要在嵩县

　　⑥柿子基地：主要在伊川、宜阳、新安、

　　⑦仁用杏基地：主要在嵩县、伊川、汝阳

　　⑧时令鲜果基地：主要在郊区、伊川、孟津、偃师

　　（ 3 ）新开发林地应充分考虑其生态效益，在原有林地布局的基础上，片网结合，尽快组成区域性防护林体系。林地主要布局如下：

　　①防护林体系

　　中山区水源涵养林：沿伏牛山分水岭北侧、外方山和熊耳山分水岭的两侧各 2.5 ㎞范围内建设水源涵养林带。

　　黄土区水土保持林：在崤山的低山区及黄土丘陵区内的侵蚀沟壑区。

　　河道防护林：在黄河、洛河、汝河、涧河、五大河流两岸迎坡面范围内。

　　农田防护林：在丘陵、平原区耕地范围内建设多功能的林农复合生态防护林体系。

　　②用材林体系

　　日本落叶松基地：主要在嵩县、栾川、汝阳、宜阳、洛宁

　　沙兰杨、毛白杨基地：主要在宜阳、伊川、偃师、汝阳、洛宁

　　楸树、楸叶桐基地：主要在汝阳、孟津

　　刺槐基地：主要在洛宁、宜阳、汝阳、嵩县、栾川、伊川、新安、孟津

　　坑木林基地：主要在洛宁、宜阳、新安

　　豫西商品材基地：全部在龙峪湾、吕村等十个国营农场

　　油松飞播造林基地：主要在栾川、嵩县、汝阳、洛宁

　　封山育林基地：主要在栾川、嵩县、汝阳、宜阳、洛宁、新安、偃师

　　茹木林培植基地：主要在栾川、嵩县、汝阳、

　　2 、建设用地布局

　　（ 1 ）城镇用地布局依据《洛阳市城市总体规划》对城市建设用地发展方向和用地布局的安排，并在此基础上进一步明确规划各个时期的城市建设用地区范围，作为各时期城市建设用地的控制区域。城市建设用地区的确定应贯彻外延扩展和内涵挖潜相结合，内涵挖潜为主、节约用地的原则，走集约化道路。

　　（ 2 ）村镇用地布局应在村镇规划的基础上，本着节约用地的原则，对村庄用地进行整理，调整用地布局，集约利用土地。

　　（ 3 ）工矿用地布局用集中在城镇规划确定的工业园区内，不宜过于分散布置，除污染较严重、危害性大及就近利用资源的工业项目外，一般不单独安排独立工矿用地。全市各类乡镇企业数量较多，布局分散，有些面积也比较大，规划期内全部开发的可能性不大，但考虑农村经济发展的需要，科学安排乡镇企业用地，并同村镇建设相协调。

　　（ 4 ）交通、水利建设用地布局应依据交通部门和水利部门规划的用地格局进行具体的用地配置。

　　（七）土地利用分区

　　土地利用分区是编制土地利用总体规划的重要内容之一。由于洛阳市有着独特的地貌特征，山地、丘陵、河川平地界线分明、集中连片，简单的以用途分区难以反映本市的实际情况，因此《规划》采用地域分区和用途分区相结合的办法。地域分区以乡级行政单位为基本单元，以适宜性评价为基础，从宏观上为政府控制土地利用提供依据；用途分区则明确指出用地区的目的和内容，为发挥土地资源优势，保护重要的生产用地、特殊用地和自然环境，限制不合理开发行为和为土地转用提供依据。

　　１、地域分区

　　（ 1 ）分区原则

　　①土地利用的自然条件和社会经济条件基本相似。自然条件是土地利用的自然基础，尤其是地貌、气候、土壤等条件对土地利用的影响更大，因此，自然条件的优劣，不仅为土地利用提供了不同的可能性，也直接影响土地利用的方向和利用效益。但是，自然条件提供的可能性，只有在一定的社会经济条件下才能实现，而且社会经济条件的优劣，还能在很大程度上弥补或加重自然条件所带来的不足，从而对土地利用方向产生深远的影响。

　　②土地利用现状和特点基本相似。土地利用的现状和特点，反映了土地利用本身的内在本质差别。在历史过程中，土地利用是适宜于自然、社会经济的产物，具有较大的稳定性，并且能在很大程度上左右今后土地利用发展的方向。

　　③土地利用方向的相对一致。土地利用的方向是依据土地本身的自然条件和社会条件来确定的，它既取决于国民经济发展的需要，又取决于区内的有利条件和良好基础，它是前两项原则结合的产物。

　　④保持乡级行政界线的完整性。洛阳市地域分区是市一级的区域性研究，在评价过程中，需要收集大量的分区资料和各种统计数据，其成果也是为各级行政部门提供土地利用的依据。因此，保持乡级行政区域的完整性，既有利于工作，也便于应用实施。

　　2 、土地用途分区

　　（ 1 ）农业用地区

　　农业用地区包括基本农田和一般农田两部分，基本农田为基本农田保护区规划划定的基本农田，一般农田指新补充的耕地、和没被划入基本农区内的耕地。农业用地区共 453660.46 公顷 。

　　（ 2 ）园地区和林地区

　　园地区和林地区的面积均为规划期末园地和林地的面积加上部分委员业林业服务的农村道路面积，分别为 24587.49 公顷 和 691095.04 公顷 。

　　（ 3 ）建设用地区

　　建设用地区包括城镇建设用地区、村镇建设用地区和独立矿产工矿用地区三个区，面积均为规划期末该类用地面积。

　　（ 4 ）人文与自然景观保护区

　　洛阳市不仅拥有品味很高的历史文化资源，而且拥有规模较大的一流自然风景资源，这些资源具有数量丰富、类型众多、品味上乘、分布防范等特点，具有发展旅游业的得天独厚的条件。

　　①旅游区

　　a 、人文旅游区

　　龙门旅游区以中国“三大石窟”之一的龙门石窟为中心，以龙门东山白居易故园“白园”为副中心，面积 313.00 公顷 。白马寺旅游区以佛教“祖庭”、“释源”的白马寺为中心，向西 600 米 ，向东 600 米 为规划界线，面积 43 公顷 。汉光武帝陵旅游区以汉光武陵为中心，在原有人文景观基础上进行扩展，使北至黄河、南至氓山、西达小浪底、东接偃师范围内的各相邻景点联成为洛阳市北线的重要旅游区，面积 45.00 公顷 。

　　旅游用地区要设立特别行政区，形使一级政府的管理权限，统一规划，统一管理，防止机构重叠，多头管理等局面，制止乱占耕地，乱建景点等现象。

　　b 、自然资源区

　　森林公园以原白云山国家森林公园、花果山国家森林公园为基础，充分利用洛阳市丰富的自然资源，建立 5—10 个森林公园，其中包括四个国家森林公园。 2010 年规划建立的森林公园主要有：

　　嵩县白云山国家森林公园 4714.00 公顷

　　宜阳花果山国家森林公园 3322.00 公顷

　　新安青要山国家森林公园 9540.00 公顷

　　栾川龙峪万国家森林公园 4561.00 公顷

　　洛宁全宝山森林公园 4000.00 公顷

　　偃师牛心山森林公园 2000.00 公顷

　　嵩县林札岭森林公园 1300.00 公顷

　　嵩县杨山森林公园 1300.00 公顷

　　②自然保护区

　　由于人口的急剧膨胀，人类对自然的索取也就越来越多，导致许多生物资源灭绝或频于灭绝，自然资源也日趋枯竭，直接危及着人类自身的生存。

　　洛阳市于 1982 年在伏牛山北坡的老君山、龙池漫建立了省级森林生态类型自然保护区两处，面积 10467.00 公顷 ，只占全市总面积的 0.71% 。

　　为了适应文明建设的需要，保护自然环境和自然资源，维持生态平衡，拯救频于灭绝的生物种源，涵养水源，调节气候，促进科研、生产、教学、卫生、旅游事业的发展，规划在现有保护区基础上，集中力量，以国营林场为主，连同就近部分集林林区，扩大和建立四个自然保护区，使保护区内面积达到 13386.00 公顷 。

　　伏牛山北坡与外方山森林生态类型自然保护区主要包括栾川龙峪湾、老君山和嵩县五马寺三个国有林场，面积分别为 15300.00 公顷 和 33026.00 公顷 。

　　熊耳山森林生态类型的自然保护区主要包括栾川的大坪、嵩县王莽寨、洛宁全宝山、三官庙四个国有林场和嵩县陶村、洛宁故县、宜阳三个国有林场的部分林区，面积 48947.00 公顷 。

　　小浪底自然保护区以新安北部青要山及其周围喀斯特地貌为中心，加上小浪底水库建成后，通过绿化、美化，引进益鸟、益兽，进而建成以涵养水源，保护喀斯特地貌为主的自然保护区，面积 36526.00 公顷 。

　　人文与自然景观区属于一个复区，在面积统计上仍统计在林地和特殊用地内，不单列出作为特殊用地。

　　（八）上一级规划指标落实情况

　　河南省下达给洛阳市的耕地减少量为 28400.00 ，耕地补充量为 12466.67 公顷 ，耕地净减量为 15933.33 公顷 。本规划在编制的过程中，严格按照河南省下过给洛阳市土地利用总体规划指标进行落实，通过整理复恳与开发补充了耕地 12466.67 公顷 ，各项建设占用耕地 10666.67 公顷 ，退耕还林减少耕地 17733.33 公顷 ，（其中包括小浪底水利枢纽工程建设库区淹没 3222.67 公顷 ），各项指标均符合河南省的要求。

　　（九）部门用地协调情况

　　为贯彻中共中央 11 号文件，严格控制建设用地规模，切实保护耕地，妥善处理好保护与发展关系，市政府于 97 年 9 月 26 日 召开了全市土地规划修编工作会议，具体部署了规划修编工作和指标的协调。 11 月下旬省局正式下过三顶指标后，市规划修编领导小组办公室审核分析了有关部门提交的用地规划资料，先后与城建、交通、水利、农业等部门交换了意见，按照“严格控制占用耕地，统筹安排各业用地”，以及“非农业建设用地应优先保证国家和省重点建设项目以及交通、水利能源、源料能源、原材料工业等基础建设项目用地，合理确定城镇建设用地规模”的精神，最后确定洛阳市 1997-2010 年各项建设占用耕地控制指标为：城镇村用地为 6512.43 公顷 （其中中心城市用地 2890.13 公顷 ，县城用地 1550.59 公顷 ，建制镇 1357.11 公顷 ，农村居民点 714.13 公顷 ），交通用地 1041.89 公顷 ，水利建设用地 372.72 公顷 ，独立工矿用地 2739.62 公顷 ，总计 10666.67 公顷 。

　　（十）实施规划条件

　　1 、土地利用总体规划法律地位要落实

　　土地利用总体规划应交人发政府审议，实施过程中要有人大监督，从而真正具有法律效力。明确各类土地利用专项规划和各部门各产业的土地利用规划应服从土地利用总体规划。未经有关单位批准，不得改变规划，土地利用行为违反规划就是违法，从而来维护土地利用总体规划的权威性、严肃性。

　　2 、土地利用总体规划的管理组织要落实

　　土地部门内部应实施规划的管理组织，具体承担规划组织实施，规划执行的监督检查，规划的及时修订、调整和日常的规划管理与审核等项工作。

　　3 、土地利用规划管理内容落实

　　土地规划管理内容应该包括：土地利用总体规划的编制、修订和实施；各类土地利用专项规划或单项规划的审核；土地利用计划的编制与实施；土地用途管制和转用的规划许可；土地整理与土地开发复垦；实行耕地占补挂钩等工作。

　　4 、实行土地用途管制的措施要落实

　　对农地和非农地这两个方面都要实行严格的用途管制。对非农地利用中的用途变更、土地置换、隐形市场、用地结构和布局调整等方面的管制，主要宜采取经济手段，如地价、税收的调控和政策优惠导向的办法。对农地的管制包括农业生产结构调整（农地农用）和农地非农化两方面的管制，对农业生产结构调整的控制可以农业政策引导、农产品价差调整、国家粮油定购指标限制及农村土地使用制度改革等措施解决，关键是耕地退耕要符合土地利用结构优化的要求。农地非农化要符合土地利用总体规划，实行规划许可制，纳入计划管理并实行耕地占补平衡政策。

　　5 、土地利用动态监测要落实

　　规划期内的规划目标是通过分年度、有计划完成的。土地利用总体规划执行情况和可能出现的系统偏差，只有依靠动态监测才能及时了解和反馈信息，进而对规划目标作出调整。因此，要利用每年的土地利用现状变更调查来及时掌握土地利用状况的变化。